界面新闻编辑 | 刘海川
界面新闻记者 | 张旭
界面新闻编辑 | 刘海川
自2025年4月以来，各大外卖平台频现“补贴内卷”浪潮，中小商户被迫卷入其中，甚至平台转嫁补贴成本的现象时有发生，严重挤压商户合理利润空间，行业健康亟待重视。
9月24日，市场监管总局正式发布《外卖平台服务管理基本要求（征求意见稿）》（简称：《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。这意味着外卖平台服务管理将有“新国标”。
据介绍，征求意见稿聚焦当前外卖平台服务中的痛点，针对“内卷式”竞争、平台收费不透明不合理、“幽灵外卖”屡禁不止、配送员权益保障不足等社会关切问题形成标准条款，帮助外卖平台企业规范服务管理，引导平台企业公开有序竞争。
“这次征求意见稿体现了监管思路的转变。”中央财经大学数字经济融合创新发展中心主任陈端告诉界面新闻，即从过去侧重于反垄断以及保障消费者和配送员权益，转变为通过重塑价格机制，深化对平台和平台内经营者之间生产关系的精细化监管、治理与调节。
据新华社报道，相比于同类国际标准，该征求意见稿更侧重于对主体行为的规范，聚焦外卖行业中平台、商户、配送员等多元主体间的行为协同，填补现有标准在主体关系协调层面的空白，推动多元主体利益诉求协调一致，进一步促进外卖行业的规范治理。
“内卷”竞争亟需干预
公开数据显示，我国线上外卖用户5.45亿人，市场规模约1.2万亿元，平均每天花在外卖消费近33亿元。万亿市场规模、千万骑手以及数以亿计的用户群体，使得外卖行业的规范与发展显得尤为重要。
4月以来，京东外卖上线百亿补贴，大量餐品价格低于其他外卖平台。随后，饿了么、美团也加入这场价格战，场面一度火热。
“今年以来，外卖平台掀起了多次大额补贴活动，价格不透明、收费不合理、以超低价格争夺市场份额、‘幽灵外卖”等欺诈消费者的现象时有发生。”中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇告诉界面新闻，“内卷式竞争”不仅损害企业利益，也干扰了市场秩序，外卖员的合法权益也得不到保障。
值得一提的是，“反内卷”已从社会高频热词转变为关乎经济全局的政策主线。
2024年7月30日，中共中央政治局召开会议，会议指出“强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”。2025年7月30日，中共中央政治局会议再次强调指出“纵深推进全国统一大市场建设，推动市场竞争秩序持续优化。依法依规治理企业无序竞争。”
聚焦外卖行业，为补齐外卖平台合规管理短板，7月18日，市场监管总局约谈饿了么、美团、京东三家平台企业，要求相关平台企业严格落实主体责任，进一步规范促销行为，理性参与竞争，共同构建消费者、商家、外卖骑手和平台企业等多方共赢的良好生态，促进餐饮服务行业规范健康持续发展。
随后在8月29日，全国平台经济治理标准化技术委员会正式成立，该机构将依据《中华人民共和国电子商务法》《网络交易监督管理办法》等相关法律法规以及政策文件，研制平台经济治理领域的标准。作为配套措施，市场监管总局组织起草了上述征求意见稿，向全社会公开征求意见。
针对平台“内卷式”竞争问题，征求意见稿明确了对价格促销管理的要求，包括确保促销活动公开透明、促销规则公平合理等，有效维护市场竞争秩序。
此外，针对平台收费规则不透明、不合理问题，征求意见稿明确了收费管理的具体要求，提出平台应规范收费项目、公示收费信息、进行合规审核等。
至于如何落地收费透明化，陈瑞表示，需构建一套技术驱动且兼顾现实执行可持续性的阳光价格体系。“这个体系并非完全透明，但要保障算法具有可解释性，其核心定价逻辑是透明的，并且要得到各方认可。”陈瑞说。
“同时，官方可以加大对不同商家之间博弈联盟、博弈议价及申诉能力的构建力度，形成商户端的集体协商与平台端的双向沟通博弈机制。”陈瑞表示，毕竟单个商户难以与平台抗衡，通过良性的协商机制，能够带动整个平台生态和治理规则的健康可持续发展。
明确平台应建立规范准入机制
征求意见稿还针对“幽灵外卖”、商户“爆单”等乱象，从商户入驻、信息审核等方面提出系统要求，严守食品安全底线。
天津市食品安全专家委员会成员翟磊告诉界面新闻，外卖平台食品安全风险的最主要成因是信息不对称带来的监管“不可达”问题。
翟磊表示，商家通过“多店一证”“阴阳地址”“僵尸复活”等方式违规经营“幽灵外卖”，并通过美化甚至伪造后厨照片、视频等方式逃避平台AI审核，从而造成了事实上的“脱管”问题。此外，在配送过程中，餐盒安全、保温箱卫生、配送员健康等均可能带来食品安全风险问题。
2025年3月，“外卖员避雷清单”登上热搜，黄焖鸡、炸鸡等品类因后厨脏乱、食材过期被内部人员“拉黑”。与此同时间发酵的事件是媒体曝光的“杨铭宇”黄焖鸡食品安全问题。3月13日，国务院食安办向山东省食药安办、河南省食安办发出挂牌督办通知书，对两地核查处置工作实行挂牌督办。
此次征求意见稿从入驻条件、信息审核、运营管理等方面入手，对外卖平台对商户的管理提出系统要求，明确平台应建立规范的准入机制，就是从源头上加强对“幽灵外卖”监管。
翟磊指出，平台通过信息比对、实地核查等方式核验资质，打破了以往“线上审核”的局限，确保商家具备食品安全经营的软硬件条件，把好“第一道关”。
在经营过程中，同样需要强化平台的技术赋能。翟磊认为，平台应为商家提供“明厨亮灶”技术支持，对无堂食商家强制要求实时公开后厨，并通过AI巡检识别违规操作。与此同时，应通过协同治理的方式，加强平台与市场监管部门的信息共享等，建立外卖食品安全跟踪溯源机制，确保采购、加工、配送全过程安全、可控。
“未来外卖食品安全治理需向全链条精细化、智能化方向发展。”翟磊表示，治理模式要升级为社会共治，打破餐饮企业、平台、监管部门之间的“信息孤岛”，完善协同监管机制，同时畅通消费者维权渠道。推动外卖行业从“事后处置”转向“事前预防”，真正守护好群众“舌尖上的安全”。
劳动报酬匹配标准有待量化
外卖配送员权益保障问题一直备受关注。此次征求意见稿聚焦配送员劳动报酬、工作时间和社会保障等方面，保障配送员合理收入与休息权。
征求意见稿明确，应不断完善与配送员工作任务、劳动强度相匹配的劳动报酬分配机制。平台应合理限定配送员的接单时长，避免配送员超时劳动、过度劳累引发健康和安全风险。对于连续接单时间超过4小时的配送员，平台应发出疲劳提示。此外，平台应合理设置同时接单量和单日接单量上限，合理调控配送员的劳动量。
此前在2021年7月26日，市场监管总局等7部门联合印发《关于落实网络餐饮平台责任 切实维护外卖送餐员权益的指导意见》指出，网络餐饮平台要认真完善外卖送餐员劳动报酬规则，建立与工作任务、劳动强度相匹配的收入分配机制。明确劳动报酬发放时间和方式，确保按时足额发放。
“将配送员权益保障作为专章写入，在社会保障、劳动报酬、工作时间等劳动基准方面给平台企业提出了要求，为制定新就业形态劳动者权益保障方面的法规规章提供了参考。”娄宇表示。
若新规落地，该如何与电子商务法、食品安全法等现有法律衔接？娄宇表示，从位阶关系来看，该征求意见稿属于部门规章，效力层级低于电子商务法、食品安全法等法律。从内容衔接来看，征求意见稿界定了相关术语，并制定劳动报酬、工作时间等具体标准，为后续立法提供了实践参考和制度框架，有助于形成“上位法宏观指引、下位法细化操作”的立法协同体系。
“电子商务法等法律在个案适用时，可将征求意见稿作为论证和说理的参考依据。若两者内容冲突，应以法律为准。”娄宇说。
上述征求意见稿还有哪些完善空间？娄宇指出，当前征求意见稿部分条款存在标准模糊问题。例如，在劳动报酬部分，虽要求平台与用工合作企业建立“与工作任务、劳动强度相匹配的分配机制”，但未明确“匹配”的具体量化指标（如单量与报酬的比例、高峰时段补贴标准等），可能导致实践执行中缺乏可操作性。
“未来，一方面可以通过司法解释、典型案例、指导性案例来细化法律规定，形成对个案裁判有约束力的规则，另一方面还可以适时颁布相关领域的行政法规，整合相关部门的职能，形成有效的分工和协作，共同维护外卖平台的公平竞争秩序，保障配送员的合法权益。”娄宇说。